Die zweite Säule darf kein Bürokratie-Monster werden

Impressum: Autor ist Michael Ferber  - Erschienen in der "Neuen Zürcher Zeitung" am 21.05.2011. Link für Download Artikel (Mit freundlicher Genehmigung der Neuen Zürcher Zeitung).

Ohne dass die breite Öffentlichkeit davon Kenntnis genommen hat, bricht für die Schweizer Pensionskassen bald eine neue Zeitrechnung an. Unter dem kryptischen Namen «BVG-Strukturreform» kommen tiefgreifende Änderungen auf sie zu. Anfang Juni dürfte der Bundesrat das in einem knappen Konsultationsverfahren durchgepeitschte Gesetzeswerk verabschieden. In der Lesart von Bundesrat Didier Burkhalter und dem ihm unterstellten Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) soll die Reform für eine strengere Überwachung der zweiten Säule sorgen und so das Vertrauen der Schweizer in den Bereich stärken, in dem viele den grössten Teil ihres Vermögens angelegt haben. BSV-Vizedirektor Martin Kaiser sprach an einem Branchenanlass diese Woche davon, die Pensionskassen würden nun von einer «geschlossenen Welt» in eine «neue Welt» mit mehr Transparenz übergeführt. Die dem Gesetzeswerk vom BSV hinzugefügten Regulierungen bringen aber vor allem höhere Kosten und Bevormundungen. Sie höhlen liberale und sozialpartnerschaftliche Grundprinzipien der beruflichen Vorsorge aus. So schwächt die Bundesverwaltung ein System, das sich in der Vergangenheit bewährt hat und um das die Schweiz international beneidet wird. Die Behörde tut dies ohne Not – denn eine «neue Welt» braucht die berufliche Vorsorge gar nicht.

Weit über das Ziel hinausgeschossen 

Zunächst einmal soll dies nicht heissen, dass alle Bestandteile der Reform falsch wären. Ihr ursprüngliches Ziel war es, die Aufsicht über die berufliche Vorsorge zu verbessern. Angesichts der Unterschiede in den verschiedenen Kantonen gibt es hier sicher einen gewissen Handlungsbedarf. Dasselbe gilt für die Vermeidung von «Vetternwirtschaft». Auch Branchenvertreter wie Gérard Fischer, Chef der Investmentgesellschaft Swisscanto, weisen auf die «interessante Situation» hin, dass in der Schweiz zwar ein Hundehalter eine Prüfung ablegen müsse, für einen Vermögensverwalter von Vorsorgegeldern aber keine Anforderungen bestünden. Gewisse Klärungen und Änderungen sind also durchaus zu begrüssen.

Was das BSV nun aber auf Verordnungsstufe alles in das Gesetz hineingepackt hat, schiesst weit über das Ziel hinaus. Unter anderem beeinflusst von dem erdrückenden «Nein» des Stimmvolks beim Referendum zur Senkung des BVG-Mindestumwandlungssatzes im März 2010 und dem Betrugsfall bei der Zürcher Beamtenkasse BVK, zeigte sich das BSV beseelt, der Branche einmal richtig «den Tarif durchzugeben». In der Folge spielten die Vertreter der Behörde beim Schreiben der Verordnungen Gesetzgeber. Dabei wurden einige Dinge zu regeln versucht, die der Pensionskassen-Führung zustehen und nicht der Aufsicht. Die Stiftungsräte sollten beispielsweise darin bevormundet werden, wie sie mit Wertschwankungsreserven umzugehen haben und unter welchen Umständen sie die Leistungen der Versicherten verbessern dürfen. Pensionskassenmanager sollen nicht nur – richtigerweise – keine Insidergeschäfte tätigen, auch der Kauf von Wertpapieren nach einer Transaktion für die Vorsorgeeinrichtung soll ihnen verboten sein. Durch einen solchen Schraubstock an Bestimmungen, die in der Praxis kaum überprüfbar sind, schafft die Verwaltung kein Vertrauen bei den Versicherten. Zudem drohen den Vorsorgeeinrichtungen hohe direkte und vor allem indirekte Kosten durch die Schaffung der neuen Oberaufsichtskommission.

Nach der überaus heftigen Kritik aus der Branche besteht zwar berechtigte Hoffnung, dass der Bundesrat den Verordnungsentwurf an einigen Stellen korrigiert. Trotzdem dürfte die «BVG-Strukturreform» letztlich auf ein Abrücken von der sozialpartnerschaftlichen Führung der Vorsorgeeinrichtungen und auf eine gewisse Entmachtung der Stiftungsräte hinauslaufen. Zudem könnten die jetzigen Regulierungen nur ein erster Schritt sein. Wie die Geschichte immer wieder gezeigt hat, führen unausgegorene, mit heisser Nadel gestrickte Gesetze und Verordnungen im Nachhinein zu «Nachbesserungen». Weitere Regulierungen wären die Folge. Um diese Vielzahl an Vorschriften zu überwachen, wird dann der Verwaltungsapparat ausgebaut. So bewahrheitet sich das parkinsonsche Gesetz vom stetigen Wuchern einer Bürokratie: Ein anfängliches schlankes, effizientes System wird über die Zeit hinweg zu einem schwerfälligen Moloch. Für die Versicherten in der zweiten Säule sind das schlechte Neuigkeiten, denn sie müssen dies letztlich bezahlen. Betrugsfälle kann übrigens auch der grösste Bürokratieapparat nicht verhindern.

Dass das Entstehen eines solchen Molochs keine unrealistische Horrorvision ist, zeigt der zunehmende «Transparenz-Wahn», der in der zweiten Säule um sich greift. Sicherlich gibt es an einigen Stellen Bedarf für Klarheit, aber totale Transparenz ist erstens eine Illusion und zweitens mit hohem Verwaltungsaufwand verbunden und folglich sehr teuer. Die nächste Debatte darüber, wie weit diese gehen soll, steht bereits vor der Tür. Das BSV hat bei dem St. Galler Beratungsunternehmen «c-alm» eine Studie zu den Kosten der Vermögensverwaltung in der zweiten Säule in Auftrag gegeben, die in naher Zukunft veröffentlicht werden soll. Ihr Ergebnis dürfte sein, dass die tatsächlichen Kosten der Pensionskassen für die Vermögensverwaltung deutlich höher sind, als dies in den Geschäftsberichten steht. Dafür dürften in erster Linie Anbieter «alternativer» Finanzanlagen wie Hedge-Funds und Private Equity verantwortlich sein. Grundsätzlich ist es gut, über solche Sachverhalte Klarheit zu erhalten, denn solche Studien helfen auch den Stiftungsräten bei ihren Entscheidungen. Es ist aber zu hoffen, dass die Ergebnisse nicht gleich den nächsten Regulierungsschub auslösen.

Schweizer Altersvorsorgesystem als Erfolgsmodell

Bei der Diskussion geht komplett vergessen, dass das Schweizer Drei-Säulen-System und mit ihm die berufliche Vorsorge ein Erfolgsmodell ist, das in internationalen Vergleichsstudien regelmässig Bestnoten erhält. Die zweite Säule ist viel besser verwaltet, als oft behauptet wird. Die Portfolios sind im Allgemeinen gut diversifiziert, und die im Vergleich mit angelsächsischen Systemen massvolle Aktienquote hat sich in den vergangenen Jahren bewährt. Mit Deckungsgraden von 106% bei den privaten und 91% bei den öffentlichen Kassen per Ende 2010 steht die zweite Säule gut da – vor allem, wenn man sich verdeutlicht, dass sie zwei schwere Börsencrashs innerhalb weniger Jahre hinter sich hat.

Schon heute ist die zweite Säule zu stark reguliert – man denke nur an sozialpolitisch gut gemeinte, aber kontraproduktive Leistungsvorgaben wie den Mindestzinssatz und den Renten-Umwandlungssatz. Auf das Schweizer System kommen wegen der Alterung der Gesellschaft und der tiefen Kapitalmarktzinsen grosse Herausforderungen zu. Es braucht ein Bündel an sinnvollen Reformen: ein späteres Rentenalter sowie gewisse Einschränkungen bei den Leistungen. Die zweite Säule benötigt Wettbewerb zwischen Anbietern und Wahlmöglichkeiten für die Versicherten. Eine «neue Welt» der Vorschriften trägt zur Lösung dieser Probleme nichts bei, vielmehr verschlechtert sie als Kostentreiber die Situation.

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