Ein Weckruf mit viel negativem Echo

Impressum: Berhard Raos in SPN Schweizer Pensions- und Investmentnachrichten vom 11. April 2011. Link für Download Artikel (Mit vorhandener Genehmigung).

Ende Februar lief die Frist zur Vernehmlassung über die Verordnung zur Strukturreform ab. Der häufigste Satz in den rund 500 Eingaben lautet: „Dieser Abschnitt ist ersatzlos zu streichen.“ Wohl selten zuvor wurde ein Verordnungsentwurf so ungnädig aufgenommen – und das querbeet durch alle politischen Lager und Branchenverbände. Tenor: In der vorliegenden Form sei die Verordnung des Bundesamtes für Sozialversicherungen BSV nicht umsetzbar, lasse jeden Praxisbezug vermissen und es fehle in mehreren Punkten an der gesetzlichen Grundlage. Herbert Brändli, Chef der Pensionskasse Profond, fordert gar ein „Zurück an den Start“. Er hat die Vorlage für etwa die Hälfte der Eingaben geliefert.

Brändli weiss, dass seine Forderung ein frommer Wunsch bleibt. Zumindest hofft er auf deutliche Korrekturen an der finalen Verordnung. Der Zeitplan der BVG-Strukturreform ist allerdings ehrgeizig; die neuen Regeln werden in drei Etappen bis anfangs 2012 umgesetzt. Wobei die erste Etappe bereits anfangs 2011 in Kraft getreten ist. Es geht hier um die älteren Arbeitnehmenden. Vorsorgeeinrichtungen können zwei Möglichkeiten vorsehen: Wenn Versicherte nach dem ordentlichen Rentenalter erwerbstätig bleiben, dürfen sie bis 70 ihr Sparkonto weiter erhöhen. Oder wenn sie vor 64 (Frauen) und 65 (Männer) ihr Arbeitspensum reduzieren können sie trotzdem den vollen Lohn bis zum ordentlichen Rentenalter weiter versichern. Die zweite Etappe betrifft Transparenz und Governance Bestimmungen. Diese sollen auf den 1. Juli in Kraft treten und alle übrigen Bestimmungen auf den 1. Januar  2012.

Martin Kaiser, Leiter der Alters- und Hinterlassenenvorsorge im BSV, will am Zeitplan der Strukturreform festhalten. Nun erfolge eine „sorgfältige Auswertung aller Eingaben“. Bei rund der Hälfte handle es sich, so Kaiser, um „identische Eingaben von Arbeitgebern und Einzelpersonen gemäss einer Mustervorlage eines Anbieters auf dem Vorsorgemarkt“. Damit gemeint ist Profond-Chef Brändli. Weitere 100 Eingaben halten sich an die Mustervorlage des PK-Verbandes Asip. Das BSV wird einen Auswertungsbericht erstellen, auf dessen Grundlage der Bundesrat entscheidet. Kaiser rechnet mit einem definitiven Entscheid bereits im Juni. Von der scharfen Kritik am Entwurf zeigt er sich wenig beeindruckt: „Die Notwendigkeit der Reform ist weitgehend unbestritten. Zu den Ausführungsbestimmungen gehen die Meinungen teilweise weit auseinander, was aufgrund der hohen Komplexität der ­Materie und der Interessenlage am Vorsorgemarkt wenig erstaunt“ (vergleiche dazu auch die Redezeit auf den Seiten 35 bis 37 in der spn-Ausgabe Februar/März 2011). Die angesprochene Vorsorgebranche ärgert sich über den Stilwandel in der Tätigkeit des BSV: Obwohl mehrere Verbände an der Ausarbeitung der Ausführungsbestimmungen mitarbeiten wollten, winkte das Bundesamt ab. Für die ausgesperrten Verbände „unverständliche Berührungsängste“. Die angebotene Mitwirkung ziele nicht auf die Durchsetzung von Eigeninteressen ab, sondern wolle eine effiziente, praxisgerechte Regelung komplexer Abläufe und Sachverhalte im Interesse der Versicherten, schreibt das Vorsorgeforum.

Erstaunlich an der breiten Ablehnung der Ausführungsbestimmungen zur Strukturreform: Selbst die politische Linke reiht sich ein in den Chor der Kritiker. So begrüsst das gewerkschaftliche Netzwerk zweite Säule (PK-Netz) – wie die meisten Eingaben – grundsätzlich zwar alle Anstrengungen, um mehr Vertrauen in die berufliche Vorsorge zu schaffen. Aber: „Die vorgeschlagenen Massnahmen schiessen teilweise über das Ziel hinaus und werden abgelehnt.“ Konkret stösst sich PK-Netz auch an den Kompetenzen der vorgesehenen Oberaufsicht. Diese neue Behörde soll gemäss Gesetz eine einheitliche Praxis in den Kantonen gewährleisten, also die Kontrolleure kontrollieren. „Die im Begleitbericht erwähnte aktivere und regulatorisch weitergehende Funktion hat keine gesetzliche Grundlage und ist abzulehnen“, schreibt PK-Netz. Stattdessen sollten insbesondere die Sozialpartner angehalten werden, gemeinsame Standards festzulegen. Zudem seien die für die Oberaufsicht vorgeschlagenen Gebühren (300 Franken pro Pensionskasse und 1 Franken pro Versicherten) „überrissen und nicht verhältnismässig zur gebotenen Dienstleistung“.

Gemäss Verordnungsentwurf soll die Revisionsstelle neu auch materielle Aspekte prüfen. Erweitert wird diese Prüfungskompetenz auch auf das interne ­Kontrollsystem (IKS). Damit werde suggeriert, dass alle Kassen zwingend über ein IKS verfügen müssten. Dies sei – so PK-Netz – für kleinere Kassen unangemessen. Als „systemwidrig“ werden die neuen Kompetenzen der Revisionsstelle eingestuft, wonach diese die Interessenbindungen der Stiftungsräte zu überprüfen habe: „Damit wird die Hierarchie in der beruflichen Vorsorge missachtet.“ Die Revisionsstelle erhalte so eine allmächtige Stellung, die kaum der Aufgabenteilung im BVG entspreche – ganz zu schweigen von den höheren Revisionskosten. Und weiter: „Zudem ist eine weitgehende Offenlegungspflicht (der Stiftungsräte) kein Garant, um Interessenkonflikte zu verhindern, denn sie ist lediglich eine Momentaufnahme.“

Abgelehnt wird vom linken Netzwerk auch die Regelung in Artikel 46 über Leistungsverbesserungen bei nicht vollständig geäufneten Wertschwankungsreserven. Das BSV sieht hier vor, dass eine Pensionskasse den BVG-Mindestzins nicht überschreiten darf, wenn ihr Deckungsgrad unter 110 Prozent liegt und nicht mindestens 75 Prozent der Zielgrösse der Wertschwankungsreserve erreicht sind. Für diese Auflagen fehle die gesetzliche Grundlage, kritisiert PK-Netz. Das BVG enthält bisher – mit Ausnahme der Mindestzinsvorschriften für den obligatorischen Sparteil – keine Vorschriften über die Verzinsung der Altersguthaben. Dies liegt in der Verantwortung des obersten paritätischen Organs einer Vorsorgeeinrichtung. Das solle, so PK-Netz, auch so bleiben: „Das oberste Organ hat sich bei der Festlegung der Verzinsung nach den konkreten Verhältnissen der Vorsorgeeinrichtung zu richten.“ Von einer Leistungsverbesserung könne sowieso erst dann gesprochen werden, wenn der gewählte Zinssatz den technischen Zinssatz im ­Durschnitt übersteige: „Bei der vorgeschlagenen Limitierung würde der Grundsatz der Gleichbehandlung der aktiv Versicherten und Rentenbezüger zulasten Ersterer verletzt“.

Für den Pensionskassenverband Asip und seinen Direktor Hanspeter Konrad sind die Verordnungsbestimmungen eine verpasste Chance und ein falsches Signal: „Führung kann nicht durch Reglementierung ersetzt werden. Die Bestimmungen führen zu einem stark steigenden Kontrollaufwand und damit zu einer Kostensteigerung.“ Schwarz umrandet wie in einer Todesanzeige fordert der Asip in seiner Eingabe eine rigorose Überarbeitung der Verordnungen. Gleich elfmal wird der Antrag gestellt, eine Ausführungsbestimmung ganz zu streichen.

Der PK-Dachverband reklamiert mehrere „absolut notwendige Anpassungen“: Wie die politische Linke will der Asip die Revisionsstellen auf formelle Prüfungsaufgaben beschränken. Eine „materielle Zweckmässigkeitsprüfung der Geschäftsführung und der Vermögensverwaltung, insbesondere bezüglich Organisation, Geschäftsentwicklung und Kontrolle, ist nicht Aufgabe der Revisionsstelle.“ Es könne auch nicht Aufgabe der Revisionsstelle sein, die Selbstangaben des obersten Organs zu prüfen und die Offenlegung der Vermögensverhältnisse zu verlangen. „Hier werden systemwidrige, nicht gesetzeskonforme Kontrollkompetenzen der Revisionsstelle eingefügt.“ Es sei hingegen Aufgabe des obersten Organs der Pensionskasse, im Verdachtsfall entsprechende Aufträge an die Revisionsstelle zu vergeben. Dazu bedürfe es keiner neuen gesetzlichen Regelung.

Während der BSV-Entwurf auf ein IKS für alle hinausläuft, setzt der Asip auf ein „angemessenes Kontrollsystem, das dem Risikoprofil der Vorsorgeeinrichtung entspricht“. Speziell bei kleineren Kassen könne dies sehr formlos gehalten sein: „Die Prüfung der Rechtmässigkeit der Geschäftsführung nach geltendem Recht reicht aus.“

Leistungsverbesserungen bei nicht vollständig geäufneten Wertschwankungsreserven will das BSV wie bereits erwähnt beschränken. Und provoziert damit auch Widerstand beim Asip. Die Verzinsung der Altersguthaben festzulegen, müsse eine Führungsaufgabe des Stiftungsrates bleiben, sonst werde die Gleichbehandlung von Aktiven und Rentnern auf willkürliche Art verletzt. „Dabei muss berücksichtigt werden, dass die aktiv Versicherten bereits im Falle einer Unterdeckung der Vorsorgeeinrichtung meist den grössten Teil der Sanierungsmassnahmen zu tragen haben.“ Zudem dürfe der BVG-Mindestzinssatz bei umhüllenden und überobligatorischen Kassen nicht zu einer Referenzgrösse schlechthin werden. Auch dies schränke den Gestaltungsspielraum gesetzeswidrig ein. Nicht praktikabel ist die Verordnungsbestimmung schliesslich für das Leistungsprimat. Dort wird immer der technische Zinssatz angewendet, und das unabhängig von der finanziellen Lage der Kasse. Das Leistungsprimat kennt keinen variablen Zinssatz für die Versicherten.

Auch beim Artikel zu den Vermögensverwaltungskosten plädiert der Asip auf „Streichen“. Die vorgesehene Bestimmung sei nämlich gar nicht anwendbar: „Zum einen ist ungenügend definiert, was unter Vermögensverwaltungskosten zu verstehen ist. Müssen die Transaktionskosten darin enthalten sein? Wo sind die Kosten der Berater zu erfassen? Wo die Performance-abhängigen Gebühren? Welche Kosten sind bei Fund of Funds zu erfassen? Zum anderen ist der Begriff „nicht exakt ausgewiesen“, zu unpräzis. Die Anforderungen an Geschäftsführung und Vermögensverwaltung will der Asip mit Verweis auf seine Charta präzisieren. Diese verlangt, dass alle der Vorsorgeeinrichtung unterstellten internen Personen über die Charta, die Fachrichtlinien und entsprechende interne Regelungen informiert werden. Werden Aufgaben an Drittpersonen delegiert, gelten die Integritäts- und Loyalitätsanforderungen der Asip-Charta. Als Vermögensverwalter dürfen in Zukunft – so der Asip-Vorschlag – (Dritt-)Personen und Institutionen nur noch dann tätig sein, wenn sie direkt der Finma oder einer gleichwertigen Aufsicht unterstehen.

Eine volle Breitseite feuert der Asip gegen die Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehörden. Sowohl die personelle Ausstattung des Sekretariats wie die vorgeschlagenen Kostensätze stünden in keinem Verhältnis zu den im Gesetz vorgesehenen Aufgaben der Oberaufsichtskommission und seien daher „völlig überrissen“. Diese Sätze „sind radikal nach unten anzupassen“. Dazu: Der Pensionskassenexperte Martin Wechsler hat die zusätzlichen Verwaltungskosten hochgerechnet, die einer kleineren KMU-Pensionskasse durch die Strukturreform entstehen. Wechsler ortet einen erheblichen Mehraufwand, der vor allem Pensionskassen mit 100 bis 300 Versicherten und 10 bis 50 Millionen Franken Vorsorgekapital betrifft. Dieser Pensionskassentyp stellt den Grossteil der schweizerischen Vorsorgeeinrichtungen und wird bisher in der Regel im Milizsystem vom Finanz- oder Personalchef der entsprechenden Arbeitgeberfirma geführt. Wechsler kommt bei einer Kasse mit 300 Versicherten auf Verwaltungskosten von aktuell knapp 300 Franken pro Versicherten. Die Mehrkosten der Strukturreform beziffert er mit rund 140 Franken pro Kopf – also ein erheblicher Mehraufwand von über 40 Prozent. Vor allem weil diese Kassen vom „bewährten Miliz- ins Profisystem übergehen müssen“. Zudem werde die Sicherheit mit zusätzlichen Vorschriften nicht erhöht. Nun ist der Bundesrat gefordert. Es wird kein einfacher Entscheid.

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So argumentiert das BSV

In der BSV-Publikation „Soziale Sicherheit CHSS 1/2011“ verteidigt Martin Kaiser, Leiter der Alters- und Hinterlassenenvorsorge und BSV-Vizechef, den umstrittenen Verordnungsentwurf: „Das Nein des Volkes zum Umwandlungssatz war ein Weckruf“, das Ja des Gesetzgebers zur Strukturreform ein Zeichen der Konsolidierung des sich seit einigen Jahren abzeichnenden Kulturwandels in der zweiten Säule.

Die Strukturreform bringt erhöhte Transparenz, strengere Anforderungen an die Akteure der zweiten Säule und eine Stärkung der Aufsicht. Die geltende Aufsichtspyramide wird nicht auf den Kopf gestellt, durch klarer definierte Rollen der verschiedenen Partner wird aber die Rolle des obersten Organs gestärkt. Klare Spielregeln, die in vielen anderen Branchen längst gelten, halten mit der Strukturreform auch in der beruflichen Vorsorge Einzug. So müsste die Notwendigkeit der Rollentrennung von Geschäftsführung und Expertenmandat längst eine Selbstverständlichkeit sein. Niemand kann seine eigene Arbeit bewerten. Mit wenigen Ausnahmen bringt die Reform Spielregeln statt Verbote. Eine Ausnahme ist das Verbot von Insidergeschäften: Entweder setze ich mich für mein Vermögensverwaltungsmandat in der zweiten Säule ein, oder ich konzentriere mich auf die Vermehrung meines eigenen Vermögens.

Die Direktaufsicht wird vollständig regionalisiert in der Form verwaltungsunabhängiger Anstalten, während für die Oberaufsicht eine verwaltungsunabhängige Behördenkommission mit eigenem Sekretariat geschaffen wird. Dieses Modell führt dabei keinesfalls zu einer Verdopplung der Arbeiten. Während die Direktaufsicht – wie es der Name sagt – direkt die Vorsorgeeinrichtungen beaufsichtigt, liegt der Auftrag der Oberaufsichtskommission in der Garantie einer einheitlichen Systemaufsicht.

Der Preis der Strukturreform sei zu hoch, meinen Skeptiker, die nicht selten auch am 600-Milliarden-Geschäft der zweiten Säule mitverdienen. Auf einen Franken pro versicherte Person und Jahr beziffert der Bundesrat in der Vernehmlassungsvorlage die Kosten für die neue Oberaufsicht. Gewiss, auch diese Reform muss sich aus Sicht der Versicherten künftig am Mehrwert messen lassen. Im Verhältnis zu den Verwaltungskosten der zweiten Säule von mehreren hundert Franken pro versicherte Person und Jahr dürfte es diese Reform allerdings leicht haben. Bessere Kostentransparenz, weniger Interessenkonflikte, klare Verantwortung der Akteure – all dies sind Neuerungen, die das Potenzial haben, den einen Franken für die Versicherten zur guten Investition zu machen.“

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Wenig Zustimmung

Es gibt nur ganz wenige Befürworter der Strukturreform à la BSV. Etwa die Stiftung für Konsumentenschutz SKS, deren Eingabe sich allerdings auf wenige Zeilen beschränkt: „Die SKS begrüsst die geplante Verschärfung der Vorschriften. Gerne teilen wir Ihnen mit, dass die vorliegenden Vollzugsverordnungsentwürfe weitgehend unseren Zielsetzungen entsprechen.“ Wie „weitgehend“ wird nicht ausgeführt.

Wortreicher äussert sich der ehemalige Preisüberwacher Rudolf Strahm in einer Kolumne für den Zürcher „Tages-Anzeiger“. Der Ex-Nationalrat der SP will die Pensionskassen härter an die Kandare nehmen und positioniert sich als Klassenkämpfer. Dabei legt er den Finger zwar auf wunde Punkte, macht es sich mit seiner „Therapie“ aber einfach.

Die Vorsorgebranche nütze die zweite Säule als Selbstbedienungsladen und untergrabe mit ihrem Widerstand gegen die Strukturreform das bereits angeschlagene Vertrauen der Versicherten in die berufliche Vorsorge, lautet Strahms Vorwurf. Er fordert den zuständigen Bundesrat Didier Burkhalter mit der Strukturreform zum Handeln auf: „Der Tatbeweis zur Wiederherstellung des Vertrauens liegt bei der Landesregierung.“ Nötig sei vor allem mehr Kostentransparenz bei Vermögensanlagen, wo jährlich mindestens vier Milliarden Franken versickern würden. Hier habe der Bundesrat mit „einem Kostenraster das Reporting aller Pensionskassen und Sammelstiftungen einzufordern“. Ferner seien ­Retrozessionen und Kickbacks den Pensionskassen gutzuschreiben und sowohl Hedgefonds wie auch „aktivistische Anlagefonds“ als Anlageklassen für Pensionskassen zu verbieten. Strahm unterstellt dem Pensionskassenverband Asip, vor allem von der Privatassekuranz finanziert zu werden. Was nachweisbar nicht stimmt, aber die Stimmung anheizt. Asip-Direktor Hanspeter Konrad reagierte denn auch geharnischt auf die „sachfremden Argumente“. Es sei „kein Vertrauensverlust gegenüber der zweiten Säule feststellbar, sondern gegenüber der Finanzindustrie und einzelnen Abzockern.

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